Ponencia presentada por el Presidente de la CDHEH en el Auditorio Digna Ochoa y Plácido, en la sede de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
Los Desafíos del Ombudsman Mexicano: Retos de los Organismos Públicos Locales
Por: Raúl Arroyo
Sentir que es un soplo la vida, que veinte años no es nada. . .
Carlos Gardel
Hace ya dos décadas se instauró en México la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, antecedente primario del actual sistema no jurisdiccional de derechos humanos, fundado en el artículo 102 constitucional. El arribo al cumplimiento de ese ciclo se da, precisamente, en los momentos cuyas circunstancias ponen a prueba a las instituciones que lo integran, frente a una sociedad agraviada y confundida entre las agresiones de la autoridad escudada en el cumplimiento de la ley y las que le propina la delincuencia; y por severos cuestionamientos provenientes del análisis académico al que se unen múltiples voces en un coro concluyente en la creciente descalificación de los organismos públicos encargados de defender los derechos fundamentales.
A lo anterior se suma el estancamiento de la reforma constitucional en la materia, aprobada por el Senado de la República, y pospuesta una y otra vez en la Cámara de Diputados, en lo que se percibe más una falta de consensos por intereses de orden político que de razones jurídicas.
El escenario entonces se presenta poco halagüeño, y aun cuando las condiciones de cada una de las treinta y tres instituciones que en la república tienen el mandato constitucional de defensor del pueblo –treinta y dos estatales y la nacional-, son muy diferentes entre sí, la percepción popular de poca efectividad no varía mucho para el imaginario colectivo.
La creación de la CNDH y los treinta y dos organismos públicos locales de derechos humanos, a partir de 1990, despertaron igual escepticismo que expectativas optimistas. Sin embargo, el empuje social fue más fuerte que los detractores. Quizá el desconocimiento mayoritario de la población acerca de su funcionamiento ha sido el obstáculo más difícil de vencer.
A partir de entonces el país, en lo general, y cada una de sus entidades federativas, en lo particular, han experimentado cambios profundos. El tránsito de un sistema de partido hegemónico a otro prácticamente tripartita; la alternancia en los ejecutivos federal y locales; y los gobiernos divididos, son factores que han producido una distribución de poder, y por tanto de controles políticos y económicos, donde destacan la mayor presencia del Poder Legislativo, por ejemplo en la aprobación del presupuesto nacional; y la independencia del Judicial, a partir de la reforma de 1994.
Evidentemente, el sistema político mexicano se ha transformado desde aquel momento inicial de la inserción de los derechos humanos en la agenda nacional. Ahora bien, veinte años después conviene hacer un balance de la situación que presenta el tema en la actualidad.
Desde aquel entonces, las críticas persistentes a los organismos públicos protectores de derechos humanos, son fundamentalmente en torno a su autonomía e influencia social, las cuales van directamente dirigidas a dos aspectos: la defensa efectiva y su funcionamiento interno.
Respecto a la defensa y protección, se insiste en señalar que los organismos públicos de defensa únicamente sirven para defender delincuentes; que inhiben la actuación del Ministerio Público y los cuerpos policiales; que no tienen razón de ser porque en nuestro país existe el Juicio de Amparo y un sistema jurisdiccional bastante amplio, extendido en cada una de las entidades federativas. Y una descalificación importantísima: que no actúan con plena autonomía en razón del origen del nombramiento de su titular y el de los principales funcionarios que ahí laboran.
En cuanto a su funcionamiento, se apunta a que han sido poco efectivos por ser sus esferas competenciales sumamente limitadas, nula su capacidad ejecutiva y ajenos a la voluntad política de las más altas esferas del poder, para dar fuerza a sus resoluciones; esto es, se perciben como elefantes blancos cuya principal utilidad es cumplir con la ley de tal suerte que no existan cuestionamientos internacionales.
El juicio más severo atiende al carácter no vinculante de sus resoluciones, seguramente porque todavía no se comprende que ahí radica la esencia del Ombudsman, por lo cual muchos desearían verlos convertidos en instituciones que todo logren y remedien. Sería tanto como rebasar el límite de su propia naturaleza cuya fuerza radica en el respaldo social.
Otro problema de gran actualidad es el relativo al costo de su funcionamiento y transparencia en la aplicación y administración de los recursos presupuestarios, en relación con su efectividad. Tampoco es novedad: al estudio Nuestros caros defensores de los derechos humanos: el caso de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (sic), del CIDE1, antecede el ensayo Perspectiva de la Protección de los Derechos Humanos en el México de 20102, de Jorge Carpizo; con diferente enfoque pero igualmente ilustrativo para explicar el tema.
El primero de los citados señala que la gestión administrativa y operativa de la CNDH y la de sus contrapartes en las entidades federativas debe ser un referente para otros organismos e instituciones del Estado. Estas comisiones empezaban de cero. No cargaban con una inercia administrativa difícil de reformar. Ello les daba la oportunidad de organizarse como instituciones modelo en su gestión y resultados. Lograr esto, les ayudaría a validar su legitimidad convirtiéndose en un paradigma de gestión institucional.
Respecto de los organismos de las entidades federativas: Éstas también ejercen altos presupuestos en la materia. Para el año 2010 el gasto suma en total 1,102,566,000 pesos. No existe un patrón claro sobre qué justifica estos presupuestos. En una primera comparación, el gasto per cápita se observa que hay una gran variación en las 32 entidades federativas. . .; y, en su comparativo internacional señala: México gasta mucho más que otros países en instituciones especializadas en la defensa de los derechos humanos […] Sumando ese gasto (el de la CNDH) al de los organismos públicos de derechos humanos de las entidades federativas, se tiene un gasto superior a muchas de sus contrapartes en la materia en América Latina de las que se obtuvieron datos.
Al enunciar sus conclusiones, el estudio dice: Los datos comparativos disponibles a nivel internacional nos indican que tenemos el gasto en Comisiones de Derechos Humanos más alto en términos absolutos. En términos per cápita nuestro sistema es el segundo más caro, después del colombiano, el cual funciona también como defensor de oficio.
En el ensayo de Carpizo las expresiones son contundentes:
El sistema no-jurisdiccional de protección y defensa de los derechos humanos se encuentra en el peor momento desde su creación, y cuando más lo necesita el país y sus habitantes, especialmente los más desprotegidos social y económicamente.
Muchos de los órganos colegiados de las Comisiones son casi inexistentes o de oropel.
Las Comisiones locales, como regla general, con sus excepciones, no gozan de real autonomía. Por una parte, son presionadas por los gobernadores y, por la otra, por el presidente de la CNDH.
En el mismo orden de ideas, Gloria Ramírez y Óscar Torres han señalado que tema relevante es la falta de indicadores. Ninguna de las comisiones utiliza indicadores para medir el avance, la eficacia y eficiencia de sus acciones y/o de sus programas en sus informes anuales, tal como ya lo han señalado algunas instituciones encargadas de estudiar el comportamiento de los ombudsman en la nación.3
Ahora bien, lo importante es diseñar el futuro para mantener la viabilidad del sistema no jurisdiccional, superar su fragilidad y fortalecerlo.
Los organismos públicos de derechos humanos en nuestro país, y en general en Latinoamérica, ocupan un lugar muy frágil dentro de la definición o transición de la cultura política autoritaria y democrática, que los ubica, desafortunadamente como un sistema aún subdesarrollado.
Si partimos de que no ha sido fácil para el Ombudsman abrirse paso dentro del contexto jurídico y sociopolítico del país y de nuestro continente; y dado que nuestra cultura sobre derechos fundamentales es todavía incipiente, la consolidación debiera atender tres vías:
Conciencia de los servidores públicos de que su primer deber es respetar los derechos humanos en su actuación cotidiana.
Educar en derechos humanos para que los gobernados tengan el conocimiento de sus prerrogativas y libertades fundamentales, pero sobre todo de los recursos, instancias y procedimientos para hacerlos efectivos, y
Los activistas deben saber claramente que la causa no tiene ideología, credo religioso ni partido político, pero sobre todo, que su defensa se basa en razones humanitarias.
De acuerdo o no con los citados estudios del CIDE y Carpizo, dos reflexiones, una en cada uno de ellos, pueden ser y son aplicables. En el primero se señala que los derechos humanos requieren ser promovidos por una institución ejemplar en todos los sentidos. Las comisiones de derechos humanos en México no tienen autoridad para imponer sus decisiones, sólo cuentan con su legitimidad. Ésta se construye no sólo por medio de la consistencia de sus recomendaciones, sino en toda la operación, incluido el cómo y cuánto se gasta4. Y el segundo dice: Hay que rescatar al sistema no jurisdiccional de protección y defensa de los derechos humanos de la simulación y la ignominia. Hay que asegurar la autonomía de todos los organismos de las entidades federativas que integran ese sistema.5
Para fortalecer su autonomía, se deben atender los principios rectores del Ombudsman contemporáneo, lo cual, debemos reconocerlo, es un ejercicio permanente en nuestro país y Latinoamérica, de los que da cuenta Francisco Javier Acuña6:
1. Independencia (orgánico – funcional y de criterio, que no disminuye sino respalda su vinculación formal al órgano legislativo).
2. Competencia integral fiscalizadora de la actuación administrativa del Estado en su conjunto (ámbito espacial y material)
3. Método ágil y flexible (que propicie la intervención para efectuar una corrección mediadora entre el ciudadano y el Estado y sus agentes.
4. Carácter no ejecutorio de sus resoluciones (naturaleza jurídica declarativa de sus resoluciones) y por tanto carácter de técnica complementaria de las de carácter jurisdiccional.
5. Publicidad de sus señalamientos (vía precisa para obtener la persuasión de los receptores de sus admoniciones y sugerencias para remediar las violaciones a los derechos humanos).
Aunado a lo anterior, es necesario que el Ombudsman cuente con:
I. Nombramiento que asegure su independencia y su lejanía de toda aquella persona que en él interviene y, aunado a ello, que el titular sea una persona con prestigio moral y social, valiente, independiente, preparada y convencida de la causa de los derechos humanos; con ello logrará fortalecer su independencia, que le permita desempeñar sus funciones sin interferencias ni injerencias provenientes de los sectores público, social o privado, así como de los partidos políticos,
II. Plena garantía de independencia en los procedimientos de nombramiento, destitución del titular, duración del mandato, facultades, prerrogativas e inmunidades y que desde luego sea aprobado por un órgano colegiado e independiente, representante directo de la sociedad a la cual habrá de representar. Independientemente de su nombramiento, el Ombudsman deberá garantizar aptitud y conocimientos, experiencia, capacidad y compromiso; imparcialidad y honestidad en el despacho de los asuntos; autonomía e independencia; apartidismo y compromiso con la causa.
III. Autonomía financiera que permita a la institución elabore su propuesta de presupuesto y pueda presentarla ante el Congreso o Parlamento respectivo para su aprobación y que en ese presupuesto no haya interferencias o designaciones contrarias a los intereses de la institución.
IV. Detectar patrones generales de violencia y regiones en donde se concentran las violaciones a los derechos humanos, no hacerlo así nos lleva a analizar problemas de manera parcial e incompleta, tomando soluciones a medias sin llegar a atender verdaderamente los problemas de fondo, sin reconocer las cuestiones estructurales que llevan a patrones recurrentes de violaciones a derechos humanos.
La sociedad mexicana quiere y exige una correcta defensa y protección de los derechos humanos, mayores y mejores índices de civilidad, nivel de vida, educación, democracia, respeto a la ley y de efectividad en sus sistemas de justicia.
Si bien el Ombudsman aún no tiene una amplia capacidad de acción jurídica, sólo podrá ganar la confianza de la sociedad con hechos y resultados claros y concretos.
Debemos fortalecer integralmente el sistema de protección de derechos humanos. Por lo pronto, quienes tenemos la encomienda de fomentarlos en nuestro país, debemos evitar con ello que se cumpla la sentencia emitida por Sergio Aguayo en el año 2004, precisamente en esta misma Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, cuando precisó que con el sistema de protección de derechos humanos nos pasó lo mismo que con la alternancia, era un mito que todavía no se cumple.7
A lo anterior pueden añadirse por lo menos cinco propuestas concretas:
1. Construir un sistema efectivo con la participación interactiva de los treinta y dos organismos locales, sin limitaciones de expresión por razón de competencia.
2. Impulso desde los organismos locales a la utilización de instrumentos internacionales signados por el Estado mexicano en las sentencias del Poder Judicial y los órganos administrativos con funciones jurisdiccionales.
3. Impulso a la actualización de las respectivas legislaciones con parámetros internacionalmente aceptados.
4. Consolidación de presupuestos irreductibles y búsqueda de fuentes alternas de financiamiento como las que ofrece el Fondo para la Modernización de la Justicia en México, Fondo Jurica, y los organismos internacionales.
5. Establecimiento de un plan de desarrollo que regule el funcionamiento, incluida la transparencia en el manejo de recursos.
Con ello es posible incrementar el ejercicio de la autonomía hasta alcanzarla plenamente y motivar la participación ciudadana para logarlo.
Notas:
1 ELIZONDO Mayer-Serra, Carlos y MAGALONI Kerpel, Ana Laura. Nuestros caros defensores de los derechos humanos: el caso de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Serie El Uso y Abuso de los Recursos Públicos Cuaderno de debate No. 3. CIDE México, octubre 2010. www.cide.edu/cuadernosdedebate.htm
2CARPIZO, Jorge. Perspectiva de la protección de los derechos humanos en el México de 2010. En Formación y perspectivas del Estado en México. Héctor Fix-Zamudio y Diego Valadés, Coordinadores. Ed. IIJ-UNAM, El Colegio Nacional. México, 2010.
3RAMIREZ, Gloria y TORRES, Óscar. La rendición de cuentas en los organismos públicos de derechos humanos en México. Ombudsciudadano, Boletín 1. www.amdh.com.mx
4ELIZONDO, OP. CIT. Página 2.
5CARPIZO, OP. CIT. Página 105.
6ACUÑA, Francisco Javier. El Ombudsman Contemporáneo. Entre la fidelidad al origen y el experimentalismo estacional. ED. Cámara de Diputados y Miguel Ángel Porrúa. México, 2005. Pág. 14.
7AGUAYO, Sergio. Palabras dirigidas en la mesa redonda Organismos Públicos y Derechos Humanos. Realidades y desafíos. 16 de marzo de 2004. Versión estenográfica. www.amdh.com.mx
FUENTE: CDHEH. Hidalgo, México.